Αξιολόγηση του θεσμού των φορέων διαχείρισης προστατευόμενων περιοχών

Abstract

Αντικείμενο της παρούσας μεταπτυχιακής εργασίας είναι η αξιολόγηση του θεσμού των Φορέων Διαχείρισης Προστατευόμενων Περιοχών (ΦΔΠΠ) στην Ελλάδα, με τη συμπλήρωση δεκαετίας από τη θεσμική έναρξη λειτουργίας των διοικητικών – διαχειριστικών αυτών σχημάτων. Η εργασία αναπτύσσεται σε έξι (6) ενότητες και υποστηρίζεται από εννέα (9) παραρτήματα (Πίνακες, Χάρτες, χαρακτηριστικά κείμενα). Στην πρώτη ενότητα, την εισαγωγική, αναφέρεται το αντικείμενο και ο στόχος της μελέτης, καθώς και η μεθοδολογία που ακολουθήθηκε, προκειμένου να ολοκληρωθεί η παρούσα εργασία. Στη δεύτερη ενότητα περιγράφεται το ιστορικό της θεσμοθέτησης προστατευόμενων περιοχών, σε παγκόσμιο, ευρωπαϊκό και εθνικό επίπεδο. Γίνεται αναφορά στις χρονολογίες ορόσημα για τη δημιουργία Προστατευόμενων Περιοχών στην Ελλάδα, τις γενικές αρχές διαχείρισης των προστατευόμενων περιοχών, σε σχέση με τις υπηρεσίες των οικοσυστημάτων και, ειδικότερα, τις λειτουργίες και αξίες των προστατευόμενων περιοχών. Επίσης, ειδική αναφορά γίνεται στην κατηγοριοποίηση των προστατευόμενων περιοχών, σύμφωνα με τη Διεθνή Ένωση για την Προστασία της Φύσης και των Φυσικών Πόρων (IUCN), την Υπουργική Συνδιάσκεψη για την Προστασία των Δασών της Ευρώπης (MCPFE) και τον Ευρωπαϊκό Οργανισμό Περιβάλλοντος (EEA) και τη συσχέτιση των τριών συστημάτων ταξινόμησης (IUCN, MCPFE και EEA), καθώς και στις κατηγορίες Προστατευόμενων Περιοχών με βάση την ελληνική νομοθεσία. Η παρούσα ενότητα ολοκληρώνεται με την ανάπτυξη του Εθνικού Συστήματος Προστατευόμενων Περιοχών, όπως αυτό προκύπτει σύμφωνα με το Νόμο 3937/2011, και την περιγραφή της δημιουργίας του Δικτύου Natura 2000 στη Ελλάδα, το οποίο αριθμεί, viii σήμερα, 419 περιοχές, καλύπτοντας το 27,2% της χερσαίας έκτασης της χώρας μας και το 6,1% της θαλάσσιας. Η Τρίτη ενότητα αναφέρεται στη Διαχείριση των Προστατευόμενων Περιοχών με ανάδειξη της σημασίας του πλαισίου και του σχεδιασμού της διαχείρισης, καθώς και αναλυτική αναφορά του ορισμού και του περιεχομένου του «Σχεδίου Διαχείρισης» αλλά και της διαδικασίας εκπόνησης, αξιολόγησης και αναθεώρησής του. Στην ίδια ενότητα αναλύονται οι πρόνοιες των Οδηγιών 92/43/ΕΟΚ και 79/409/ΕΟΚ για τη διαχείριση των περιοχών του Δικτύου NATURA 2000 και η σχέση μεταξύ των δυο αυτών οδηγιών και αναδεικνύεται η σημασία της Οδηγίας 2000/60/ΕΚ για τις προστατευόμενες περιοχές. Η τέταρτη ενότητα είναι αφιερωμένη στους Φορείς Διαχείρισης Προστατευόμενων Περιοχών (ΦΔΠΠ) και, σ’ αυτήν, αναπτύσσεται το θεσμικό πλαίσιο ίδρυσης, οργάνωσης και λειτουργίας των Φορέων, καθώς και οι αρμοδιότητες αυτών, όπως προκύπτουν από τη σχετική νομοθεσία, αρχής γενομένης από το Νόμο 1650/1986. Στην ίδια ενότητα παρουσιάζεται η υφιστάμενη κατάσταση των ΦΔΠΠ, μέσα από στοιχεία που προέκυψαν, από τις έρευνες/μελέτες που έγιναν στο πλαίσιο των βιβλιογραφικών αναφορών Επιτροπή «Φύση 2000», Σεπτέμβριος 2011 και Βέργος, 2012, για τη θεσμική κατοχύρωση των Φορέων, τη διοίκηση και λειτουργία των Διοικητικών τους Συμβουλίων (ΔΣ), τη στελέχωση και οργάνωση του προσωπικού τους, την παρακολούθηση, διαχείριση και προστασία των περιοχών ευθύνης τους αλλά και τη διαφάνεια και το συντονισμό που διέπουν, συνολικά, τη λειτουργία τους. Η συγκεκριμένη ενότητα ολοκληρώνεται με αναλυτική αναφορά στις πηγές και τις διαδικασίες χρηματοδότησης των Φορέων Διαχείρισης και παρουσίαση και αντίστοιχο σχολιασμό του τρόπου διοχέτευσης των διατιθέμενων πόρων σε έργα και δραστηριότητες από τους Φορείς. Στην πέμπτη ενότητα αναφέρονται τα αποτελέσματα που προκύπτουν για τη θεσμική κατοχύρωση των προστατευόμενων περιοχών με Φορείς Διαχείρισης, με την πλειονότητα των ΦΔΠΠ να καλείται να δραστηριοποιηθεί εντός περιοχών που δεν καλύπτονται από «ισχυρό» και σαφές θεσμικό πλαίσιο προστασίας και ix διαχείρισης. Επίσης, αναφέρονται εκτιμήσεις σχετικά με τον τρόπο διοίκησης των ΦΔΠΠ, οι οποίες καταλήγουν στο χαρακτηρισμό των Φορέων ως «προεδροκεντρικών» σχημάτων, τις διαδικασίες χρηματοδότησης και την αξιοποίηση των αντίστοιχων πόρων, καθώς και την αποτελεσματικότητα στην άσκηση των αρμοδιοτήτων τους από τους Φορείς. Ειδική αναφορά γίνεται στην σχέση των ΦΔΠΠ με την τοπική κοινωνία και, ενώ επισημαίνεται ότι οι ΦΔΠΠ θέλουν την τοπική κοινωνία «Μέτοχο» στη διαχείριση και τις αποφάσεις που λαμβάνονται, διαπιστώνεται ότι οι περισσότεροι από τους Φορείς, αν και έχουν επεξεργαστεί προγράμματα ενημέρωσης, δεν έχουν κατορθώσει να έρθουν κοντά στην τοπική κοινωνία και να την πείσουν για την αναγκαιότητα θεσμοθέτησης σχημάτων διαχείρισης. Τέλος, στην πέμπτη ενότητα παρουσιάζονται οι απόψεις για τα σχετικά θέματα των Προέδρων των πέντε (5) ΦΔΠΠ της Ηπείρου, όπως αυτές αποτυπώνονται με αφορμή τον εορτασμό της παγκόσμιας ημέρας περιβάλλοντος (στις 5 Ιουνίου). Τέλος, στην έκτη ενότητα συνοψίζονται τα κύρια συμπεράσματα της εργασίας σχετικά με την αξιολόγηση του θεσμού των Φορέων Διαχείρισης Προστατευόμενων Περιοχών, όπως αυτός λειτούργησε τα τελευταία 10 χρόνια στην Ελλάδα και διατυπώνονται προτάσεις στην κατεύθυνση της βιωσιμότητας των Φορέων αλλά και της εξασφάλισης αποτελεσματικής προστασίας των περιοχών ευθύνης τους. Με τις προτάσεις που περιλαμβάνει η παρούσα εργασία αισιοδοξεί να προσθέσει υλικό στο διάλογο που έχει ξεκινήσει για τη διοικητική αναδιάρθρωση του συστήματος των προστατευόμενων περιοχών, ώστε να μπορέσει, αυτό το σύστημα, να απαλλαγεί από παθογένειες του παρελθόντος και να εκμεταλλευτεί όλες τις δυνατότητες που παρέχει το υφιστάμενο θεσμικό πλαίσιο. Οργανώνοντας ορθολογικά το σύστημα προστατευόμενων περιοχών και αξιοποιώντας υφιστάμενους πόρους η Ελλάδα θα πραγματοποιήσει μια ουσιαστική επένδυση για την αποτελεσματική προστασία της βιοποικιλότητας, που φιλοξενεί εντός και εκτός των προστατευόμενων περιοχών, αποκτώντας γερές βάσεις για την αειφόρο ανάπτυξή της. Οι ΦΔΠΠ πρέπει να καταφέρουν να κάνουν σαφή τη σχέση των περιορισμών που συνεπάγεται το καθεστώς προστασίας και των ευκαιριών που x δίνονται μέσα από αυτό για ανάπτυξη της περιοχής, απασχόληση και αύξηση των θέσεων εργασίας. Οι ΦΔΠΠ πρέπει να εκμεταλλευτούν τη δυνατότητα που τους παρέχεται να λειτουργήσουν ως ένα εργαλείο της λεγόμενης πράσινης ανάπτυξης.

The subject of this thesis is the evaluation of the institution of Protected Areas Management Organizations in Greece, after a decade since the institutional launch of these administrative – management entities. The paper is developed in six (6) sections and supported by nine (9) annexes (Tables, Charts, characteristic documents). The first section – introduction - refers to the object and purpose of this study and the methodology followed in order to complete it. The second section describes the background of establishing protected areas at a global, European and national level, with reference to dates - milestones for the establishment of protected areas in Greece, the general principles for the management of these protected areas in relativity to ecosystem services and, particularly, the functions and values of the protected areas. Additionally special reference is made in the categorization of protected areas, according to the International Union for Conservation of Nature and Natural Resources (IUCN), the Ministerial Conference on the Protection of Forests in Europe (MCPFE) and the European Environment Agency (EEA), the correlation of these three classification systems (IUCN, MCPFE and EEA), and the categories of protected areas under Greek law. The section concludes with the development of the National System of Protected Areas, in accordance with Law 3937/2011, and the description of the establishment of the Natura Network 2000 in Greece, which currently counts 419 areas, covering 27.2 % of the land area of the country and 6.1% of the sea area. The third section refers to the management of protected areas by emphasizing in the importance of context and management planning, as well as the detailing of the definition and content of the "Management Plan" and the process of its drafting, xii evaluation and revision. In the same section, the provisions of Directives 92/43/EEC and 79/409/EEC on the management of areas of NATURA Network 2000 and the relationship between these two directives are analyzed and the importance of Directive 2000/60/EC on protected locations is highlighted. The fourth section refers exclusively to the management organizations of Protected Areas (FDPP) and therein develops the institutional frame of establishment, organization and function of FDPP’s, and their responsibilities, derived from the relevant legislation, starting with the 1650 Law / 1986. In the same section is displayed: the current state of FDPP through data obtained from surveys / studies in the context of bibliographic references “Commission Natura 2000”, September 2011 and Vergos, 2012, the institutional consolidation of FDPP’s, their administration and operation of the Board of Directors (BoD), their staffing and organization of the staff, the monitoring, management and protection of their areas of responsibility, the transparency and coordination that governs their overall function. This section concludes with a detailed report of the financial sources and procedures of financing the FDPP’s as well as a presentation and commentary of the way of allocating these funds to projects and activities of the FDPP’s. The fifth section lists the results for the institutional consolidation of FDPP’s, with the majority of FDPP’s required to operate in areas not covered by 'strong' and clear institutional framework for the protection and management. The way of management of FDPP’s is also studied - resulting in their characterization as “presidential centred” shapes - together with the funding procedures and the use of their respective resources as well as the efficiency in exercising their powers. Specific reference is made to FDPP’s relationship with the local community, while it is noticed that while FDPP’s want the local community to be a "shareholder" in management and the decisions making, it appears that even though most FDPP’s have worked on awareness programs, they have not managed to get close to the local communities and convince them for the need to institutionalize management schemes. Finally, the fifth section presents the views on these issues of the xiii Presidents of five (5) FDPP’s of Epirus, as reflected on the occasion of the World Environment Day (June 5). Finally, the sixth section summarizes the main conclusions of this paper on the evaluation of the institution of Protected Areas Management Organizations, as it operated over the last 10 years in Greece and proposals are made for the sustainability of FDPP’s and for the effective protection of the areas of their responsibility as well. The proposals contained in this document is intended to add more material to the dialogue that has begun to restructure the administrative system of protected areas so that it can be freed from pathogens of the past and to exploit all the possibilities offered by the existing institutional framework. Rationalizing the system of protected areas and utilizing existing resources, Greece will make a substantial investment for the effective protection of biodiversity hosted inside and outside of the protected areas, laying solid foundations for its sustainable development. The FDPP’s must be able to clarify the relationship between restrictions, imposed from the protection status and the opportunities given through this protection status for development, employment and job increase. The FDPP’s must seize the opportunity provided to them to function as a tool for the so-called green growth.